kiirunan_huuto.jpg

Kiirunan narinoita...
Giron squeaking...

Tältä sivulta löydät ajankohtaisia ajatelmia ja uutislinkkejä malminetsintään ja kaivoksiin liittyen. Median uutisointi toimialaan liittyen ei tyypillisesti ole luonteeltaan kovinkaan moniulotteista tai syvällistä, mitä puutetta pyritään tässä edes hieman paikkaamaan. Uskomme vahvasti siihen, että rehellinen, faktoihin perustuva, syvällinen ja kokonaisvaltainen (eli riittävän laaja) asioiden taustoitus on välttämätöntä, jotta suuri yleisö voisi ymmärtää toimialan erityispiirteitä. Tämän myötä alan yleinen hyväksyttävyys olisi luultavimmin nykyistä parempi. Joku voi kokea tämänkaltaisen asioiden käsittelyn tarpeettomana, pitkäveteisenä tai jopa tylsänä. Siitäpä sivuston nimi, joka mukailee kiirunan yksitoikkoista ääntä tunturissa. Tämän sivun materiaalia saa lähde mainiten vapaasti jakaa ja käyttää muuallakin. 

This page is mostly in Finnish to promote the local stakeholder communications regarding topical news and industry coverage in general. Occasionally we may provide also English version of the items.

Linkkejä uutisiin ja kolumneihin, joissa henkilöstömme on mukana:

Links to the news or columns featuring our personnel:

"Koboltin kiro"

Demokraatti 5.8.2021

 

Metallipula saattaa hidastaa ilmastotoimia

Yle 22.5.2021

"Malminetsintä johtaa harvoin kaivokseen"

Maaseudun Tulevaisuus 7.1.2021

Kaivoksia suojelualueille?

Iltalehti 29.11.2020

Suomi on kriittisten raaka-aineiden keskiössä

Maaseudun tulevaisuus 26.10.2020

Kaivosten merkitys on suuri Pohjois-Suomessa

Kaleva 4.5.2020

21.11.2021

KUKA MAANMAKARAN MINERAALIVARAT OMISTAA JA KENELLÄ ON OIKEUS NIITÄ ETSIÄ JA HYÖDYNTÄÄ?

Tässä kirjoituksessa tarkastellaan malminetsinnän ja mineraalivarojen hyödyntämisen edellyttämää sääntelyä ja pyritään avaamaan siihen liittyvää logiikkaa käytännölliseltä kannalta. Äkkiä ajateltuna ja asiaa loppuun asti miettimättä voivat malminetsintä- ja kaivosalan toimijoiden oikeudet suhteessa esimerkiksi maanomistajiin tuntua arkijärjen vastaisilta ja jopa epäoikeudenmukaisilta. Mutta onko todella näin? Erityisesti jos kaivoslakia tarkastellaan mekanismina, jolla pyritään turvaamaan yhteiskunnan välttämätön raaka-ainehuolto.

Otsikon mukainen sääntely kuuluu kaivoslain soveltamisalaan. Aiheesta keskustellaan säännöllisesti eri some-alustoilla ja samassa yhteydessä taivastellaan kaivoslakia ja sen mukaan myönnettyjä (tai kuviteltuja) oikeuksia. Useimmista keskusteluista voi varsin nopeasti päätellä, että kaivoslain tarkoitusta ja toimintamallia ei lainkaan tunneta tai ymmärretä, kenties ei halutakaan ymmärtää.

 

Useimmissa arkisissa asioissa vallitseva käytäntö on syntynyt aikojen kuluessa erilaisten pragmaattisten tosiasioiden ja vaatimusten pohjalta, joiden mukaan meneteltäessä kyseinen asia voidaan jollain tapaa järkevästi (tai ylipäänsä) järjestää. Voidaan olettaa näin olevan myös malminetsintään ja kaivostoimintaan liittyen. Näitä käytännön asettamia vaatimuksia on tarkasteltu tässä kirjoituksessa ja sen luettuaan jokainen voi tykönään miettiä, onko niissä järkeä ja oikeudenmukaisuutta vaiko ei. Ja kenen oikeuksista lopulta itseasiassa on kysymys, yksilön vai yhteiskunnan? Nämä ovat muutoinkin varsin ajankohtaisia kysymyksiä, näin pandemia-aikaa elettäessä.

Ihan ensimmäiseksi on syytä tarkentaa käsitettä malminetsintä, joka käsitteenä jostain syystä hyvin usein ymmärretään täysin väärin ja asiayhteydestään irrotettuna. Kyseessä on nimensä mukainen toiminta, jonka avulla etsitään geologisin, geokemiallisin ja geofysikaalisin tutkimuksin teknistaloudellisesti hyödyntämiskelpoista mineraaliesiintymää. Malminetsinnästä puhuttaessa on syytä pitää mielessä kolme tärkeää tosiseikkaa: 1) yleensä ei tiedetä, mistä tarkkaan ottaen esiintymää tulisi etsiä, jolloin etsinnät aloitetaan laajoilta alueilta ja tulosten tarkentuessa etsintä kohdistuu yhä pienemmille alueille ja vielä useammin loppuu kokonaan (sillä kertaa), 2) malminetsintä on erittäin pitkäjänteistä ja riskialtista toimintaa sekä 3) malmi on taloudellinen käsite. Jälkimmäinen tosiasia tarkoittaa sitä, että esim. raaka-aineiden hintojen muuttuessa saattaa jollain ajanhetkellä hyödyntämiskelvottomaksi todettu, kenties hyvinkin tutkittu esiintymä, muuttua hyödyntämiskelpoiseksi, eli malmiksi.  Malminetsinnässä vaadittava pitkäjänteisyys puolestaan on seurausta siitä, että kyseessä on niin vaikea tehtävä. Suurin osa etsintäprojekteista päättyy siihen, että mitään ei löydetä ja vaikka esiintymä löydettäisiinkin, ollaan vielä kaukana edes teoreettisesta kaivostoiminnasta. Malminetsintää ja kaivostoimintaa ei siis missään tapauksessa pidä suoraan rinnastaa toisiinsa, vaikka edellinen onkin jälkimmäisen ehdoton edellytys. Malminetsinnästä on hiljattain valmistunut uusi opaskirja Kaivosteollisuus Ry:n toimesta. Oppaassa on selitetty varsin yksityiskohtaisesti erilaisia malminetsintään liittyviä käytännön yksityiskohtia ja toimintamalleja, joista osaa on käsitelty myös tässä tekstissä. Kannattaa ehdottomasti tutustua oppaaseen jos asia mietityttää.  

Pohditaanpa hetki asiaan liittyviä näkökohtia:

Minun maani ja mineraalini?

Ensimmäiseksi on hyvä tarkastella kysymystä siitä, kuka lain mukaan omistaa mineraalit ja on oikeutettu niitä hyödyntämään. Kun omistan maata, eli kiinteistön, niin mitä itse asiassa omistan?

 

Kiinteistönomistajalla on lähtökohtaisesti täysi omistusoikeus kiinteistöönsä sekä siihen liittyvä rajoittamaton käyttöoikeus, mahdolliset rasitteet ja muut rajoitteet huomioiden. Näistä rajoitteista eräs on kaivosmineraalien hyödyntämisoikeus. Suunnitellusta käyttötarkoituksesta riippuen sen toteuttaminen voi vaatia erilaisia lupia, joita säännellään lainsäädännön keinoin (esim. rakennusluvat, teollisen toiminnan vaatimat luvat jne).

Kiinteistön rajat määritellään kiinteistötoimituksessa ja rekisteröidään kiinteistörekisteriin. Kiinteistöjä voidaan myydä tai vuokrata sopimuspohjaisesti, vaikkapa sille rakennettavan kerrostalon tai muun rakennuksen tarpeisiin. Samoin voidaan sopimuspohjaisesti luovuttaa kiinteistöön liittyviä erilaisia käyttö- tai hyödyntämisoikeuksia. Näitä voivat olla esim. alueen puustoon tai maa-aineksiin ml. turve liittyvät hyödyntämisoikeudet. Maa-ainekset ja turve ovat maankamaran raaka-aineita kallioperän mineraalien ohella. Niiden hyödyntäminen ja hyödyntämisoikeudet kuitenkin merkittävästi poikkeavat kaivosmineraaleista, johtuen jäljempänä esitetyistä seikoista. Maa-ainesten ottoa sääntelee maa-aineslaki ja kotitarvekäyttöä lukuun ottamatta maa-ainesten ottoon tarvitaan asianmukainen lupa. Turpeen hyödyntämiseen vastaavasti tarvitaan ympäristölupa.

Voidaan siis ajatella maanomistajan omistavan myös kiinteistönsä kaivosmineraalit (tunnetut tai yleensä tuntemattomat sellaiset). Kaivosmineraalien hyödyntämisoikeus ei kuitenkaan synny maanomistuksen perusteella vaan se edellyttää kaivoslupaa ja muita kaivostoiminnan edellyttämiä lupia. Taho, jonka hallussa nämä kaivosmineraalien hyödyntämisoikeudet ovat, saa laissa määritellysti hyödyntää myös muita maankamaran aineksia, asianmukaista korvausta vastaan toki. Kaivosoikeuksien haltuunsaaminen taas tyypillisesti vaatii pitkäjänteistä malminetsintää ja sitä varten tarvittavia lupia.

Mikään ei luonnollisesti estä maanomistajaa tekemästä kaikkia vaadittuja tutkimuksia ja hakemaan tarvittavia lupia, mutta jäljempänä esitetyn mukaisesti useimmat maanomistajat eivät joko pysty tai halua tähän ryhtyä. Useimmissa tapauksissa siis kaivosoikeuksien haltija joko ostaa kyseessä olevan kiinteistön (tarpeen vaatiessa lunastusmenettelyn kautta) tai muutoin sopii käyttöoikeuksista kiinteistön omistajan (useimmiten omistajien) kanssa ja näiden oikeuksien vastineeksi maksaa omistajalle sopimuksen mukaiset korvaukset. Näin lunastettu käyttöoikeus rajoittaa kiinteistön maanpäällistäkin käyttöoikeutta mainittua korvausta vastaan. Mikäli kaivosyhtiö ei ole ostanut käyttämiään maa-alueita, alue palaa maanomistajalle kaivostoiminnan loputtua.

Miksi sitten on näin, että maanomistus ei takaa hyödyntämisoikeutta myöskin kaivosmineraaleihin? Ja miksi toisen maalla saa tosiaan harjoittaa malminetsintää? Tähän on olemassa järkeviä ja johdonmukaisia syitä, joita käsitellään seuraavassa.

Malminetsinnän ja kaivostoiminnan sääntely periaatteellisella tasolla

Jotta malminetsintää ja kaivostoimintaa voidaan käytännössä tehdä, tarvitaan sääntelyä ja järjestelmä, jonka mukaisesti toimitaan prosessin eri vaiheissa. Yleensä tätä sääntelyä tehdään eri maissa kaivoslain ja siihen liittyvien lakien mukaisesti.

Maailmalla on käytössä useita toisistaan poikkeavia perusratkaisuja kaivostoiminnan järjestämiseksi. Käytössä olevat perusratkaisut pohjautuvat 1) konsessioperiaatteeseen, 2) maanomistajan oikeuteen ja 3) valtausperiaatteeseen. Mikään näistä malleista ei kuitenkaan ole sellaisenaan käytössä vaan tyypillisesti eri maissa sovelletaan jotain perusratkaisujen yhdistelmää.

Eri maissa valittuihin ratkaisuihin ovat vaikuttaneet geologian ja mineraalipotentiaalin lisäksi kiinteistöoikeudellinen lähestymistapa, käsitys valtion omistusoikeudesta sekä eri lähestymistavat raaka-aineiden hyödyntämiseen ja mineraalisektorin strategiseen kehittämiseen liittyen. Myös Suomen nykyinen kaivoslaki on käytännössä mainitun kolmen periaatteen hybridi:

Perinteisin tapa lähestyä asiaa on konsessioperiaate, jolloin valtion yleensä katsotaan maanomistuksesta riippumatta omistavan maankamaran mineraalivarat. Konsessioperiaatteen taustalla on historiallinen ajatus, että kulta ja muut maankamaran rikkaudet kuuluvat kruunulle. Maanomistus ja maanomistajan oikeudet eivät siis tällöin ulotu mineraalisiin raaka-aineisiin, muilta osin kuin valtion mailla. Valtio voi myös vapaasti päättää, kenelle hyödyntämisoikeus myönnetään ja kuinka mineraalivarojen hyödyntämisestä kerätään mahdollisia veroja ja/tai muita maksuja. Maailmalla on maita, joissa ei käytännössä ole yksityistä maanomistusta. Tällöin konsessioperiaatteen mukainen toimintamalli on luonteva ratkaisu, eikä siitä aiheudu ainakaan yksityiseen maanomistukseen nähden intressiristiriitoja.

Hyvä esimerkki on Grönlanti, joka vieläpä on mineraalivaroiltaan rikas maa mm. monien kriittisten raaka-aineiden osalta. Tosin suurta osaa esiintymistä ei toistaiseksi ole taloudellisesti hyödynnetty mm. vaikeista olosuhteista johtuen, mutta kiinnostus tähän arktiseen alueeseen on jatkuvasti kasvussa. Huolimatta maanomistuksen ja kaivosregulaation näennäisestä yksinkertaisuudesta ei asia silti ole Grönlannissakaan ongelmaton. Kuluvan vuoden aikana maan hallitus on kaatunut kaivoslakiin ja mineraalivarojen hyödyntämiseen liittyvien seikkojen vuoksi ja asiasta parhaillaan käydään repivää keskustelua monista eri näkökulmista.

Mikäli Suomen nykyinen paljon haukuttu kaivoslaki muokattaisiin puhdasoppiseksi konsessioperiaatteen mukaiseksi järjestelmäksi, syntyisi siitä epäilemättä vielä paljon nykyistäkin suurempi meteli. Vaikka tällöin valtion (eli meidän) näkökulmasta hyödyt olisivat ainakin teoreettisesti nykyistä suurempia, toki riippuen säädetyistä kompensaatiotasoista ja -mekanismeista. Vahvan omaisuudensuojan ja yksityisomistuksen maissa pyritään kuitenkin yleisesti painottamaan myös maanomistajan oikeuksia valtion edun ohessa.

Toinen pääsuuntaus lähtee maanomistajan oikeudesta. Tällöin maanomistajalla on etuoikeus maankamaran mahdollisiin raaka-aineisiin, eikä hyödyntämistä voida tehdä ilman maanomistajan suostumusta. Tämähän kuulostaa äkkipäätään ajateltuna kaikkein oikeudenmukaisimmalta ratkaisulta, ainakin maanomistajan kannalta ajateltuna. Toisaalta suurin osa maanomistajista ei omaa minkäänlaista mielenkiintoa malminetsintään tai vaikka siihen olisi polttava halukin, todennäköisesti osaamisen ja pääomien puute sen useimmissa tapauksissa estävät. Tällä tosiseikalla on erittäin merkittävä raaka-aineiden tuotantoa rajoittava vaikutus.

Yleisen edun kannalta järjestelmä sitä vastoin olisi erittäin epäedullinen, koska puhtaassa muodossaan ja tiukasti sovellettuna tämänkaltainen järjestelmä käytännössä estäisi laajamittaisen malminetsinnän ja sitä myöten kaivostoiminnan ja edelleen raaka-aineiden tuotannon yhteiskunnan tarpeisiin. Näin olisi erityisesti maissa, joissa yksityinen maanomistus on yleistä. Esimerkkeinä voidaan mainita vaikkapa Pohjoismaista Suomi, Ruotsi ja Norja. Suomessa yksityisten tahojen omistuksessa on yli 60 % maa-alasta ja Ruotsissa peräti lähes 75 %. Myöskin Norjassa yksityinen maanomistus on yleistä, kuten muuallakin Euroopassa. Maa-alueet, jotka eivät ole yksityisten omistuksessa ovat tällöin esim. valtion, kuntien, kirkon tai erilaisten yhdistysten omistamia.

Joku voinee edelleen ajatella, että maanomistuksen tulisi olla malminetsintäoikeuden edellytys. Tämä on kuolleena syntynyt ajatus, koska ani harva malminetsintäprojekti lopulta etenee edes kaivosprojektiksi saati toimivaksi kaivokseksi. Ottaen huomioon edellä mainittu maanomistuksen jakauma, ei vaikkapa Suomessa voida ajatella, että malminetsintä olisi mahdollista pelkästään valtion maalla tai muutoin yhtiön omistamalla maa-alueella. Tällöin jäljelle jäisi varsin vähäinen pinta-ala, kenties alle kolmasosa maamme pinta-alasta, huomioiden muusta maankäytöstä näille alueille aiheutuvat rajoitteet malminetsinnän suhteen. Esiintymien ennestäänkin vähäinen löytymistodennäköisyys alenisi mitättömäksi näin meneteltäessä.

Jos raaka-aineita halutaan yhteiskunnassa hyödyntää, ei siis voida ajatella maanomistuksen olevan malminetsinnän tai edes kaivostoiminnan ehdoton edellytys. Aktiivisen etsinnän piirissä oleva pinta-ala on eräs tärkeä edellytys sille, että jotain joskus löydetäänkin. Koska malminetsintä on varsin kallista puuhaa, melkein vielä tärkeämpi edellytys on riittävä rahoitus etsintätoimille. Tämä muodostaakin vielä suuremman esteen mainitulle toimintamallille. Maanomistukseen sidottua malminetsintää ei voitaisi millään tavalla rahoittaa järkevästi, eikä investoinneille ikinä saataisi takaisinmaksua niiden harvojen esiintymien osalta, jotka jossain vaiheessa etenisivät tuotantoon. Ilman rahoitusta ei olisi siten malminetsintää, eikä myöskään raaka-aineiden tuotantoa kaivosten puuttuessa.

 

Jokin muu järjestelmä on siis oltava olemassa jos raaka-aineita ylipäänsä halutaan jossain tuotettavan ja sen mahdollistamiseksi myös malmeja etsittävän. Joka tapauksessa on itsestään selvää, että maanomistajan oikeuksia tulee pyrkiä huomioimaan, kuitenkin sillä tavoin, että malminetsintä ja kaivostoimintakin ovat määrätyissä puitteissa mahdollisia.

Jos unohdetaan maanomistaminen malminetsinnän edellytyksenä ja mietitään maanomistajan suostumusta tutkimustoimintaan, törmätään väistämättä uudenlaisiin haasteisiin. Malminetsintään ja myöhemmin mahdolliseen kaivostoimintaan liittyvät oikeudelliset sopimukset tulisi tällaisessa järjestelmässä tehdä kymmenien ja jopa satojen maanomistajien kanssa. Voi vain kuvitella, kuinka vaikeaa olisi käytännössä järjestää neuvottelut ja sopimukset kaikkien tarvittavien tahojen kanssa ja koettaa varmistaa eri osapuolien yhdenvertainen kohtelu. Puhtaassa ”maanomistajajärjestelmässähän” ei olisi minkäänlaista valtion viranomaista sopimuksia, eli lupia käsittelemässä. Erityisesti malminetsintävaiheessa tämä sopimusmenettely olisi lähes mahdotonta, kun yleensä etenkään etsintöjen alkuvaiheessa ei tiedetä tarkkaa aluerajausta, missä malminetsintää kannattaisi tehdä. Moni maanomistaja voisi myös kokea melkoista ahdistusta yhtiöiden lakimiesten kanssa sopimuksista neuvoteltaessa. Tässä järjestelmässä ongelmallinen elementti olisi myös se, seikka ettei kilpailevien yhtiöiden välisiä suhteita yksiselitteisesti määritettäisi viranomaisen toimesta. Tämä ns. etuoikeusjärjestelmä on yhtiöiden näkökulmasta käytännössä keskeisin kaivoslain tehtävä. 

Näistä syistä Suomen kaivoslaissa on varaukseksi kutsuttu instrumentti, jota hakemalla yhtiö voi varmistaa itselleen etuoikeuden hakea varsinaista malminetsintälupaa varauksen kattamalta alueelta. Edellä esitettyä ”maanomistajajärjestelmää” ei liene missään maassa sellaisenaan olemassa, johtuen sen käytännön soveltamisen vaikeudesta. Yksinkertaisempaa olisi kategorisesti kieltää malminetsintä ja kaivostoiminta muualla kuin yrityksen tai henkilön itsensä omistamalla kiinteistöllä kuin yrittää rakentaa tällaista järjestelmää. Mutta tämäkään ei liene yhteiskunnan kokonaisedun kannalta ensisijainen ratkaisu. Maanomistajien edut pyritäänkin siksi ottamaan huomioon kolmannessa perusratkaisussa, josta enemmän hetken päästä. 

Vireillä olevassa kaivoslain uudistuksessa eräs keskeisiä kohtia on ns. ”maanomistajalupa”. Tästä voi ennustaa aiheutuvan erinäisiä vaikeuksia käytännön tasolla, mm. juuri maanomistajien tasapuoliseen kohteluun liittyen. Tästä enemmän lopuksi.

Kolmas lähestymistapa malminetsintään ja kaivostoiminnan harjoittamiseen on käyttää valtausjärjestelmää, joka suosii omistusoikeudesta riippumatta kaivosmineraalien löytäjää (sikäli kuin löytäjällä on hallussaan kaivoslain mukainen etuoikeus kyseisellä alueella). Suomessa tätä periaatetta sovelletaan siten, että kaivosviranomainen myöntää malminetsintä- ja kaivoslupia hakijoille luvanmyöntämisedellysten täyttyessä. Lainvoimaisen malminetsintäluvan haltijalla on yksinoikeus tehdä malminetsintää luvan mukaisella alueella sekä etuoikeus hakea aikanaan esiintymän hyödyntämisoikeutta, eli kaivoslupaa. On varsin kohtuullista, että maanomistaja tällöin saa erilaisia laissa määriteltyjä korvauksia alueidensa käytöstä ja kaivostoiminnan tapauksessa myös raaka-aineiden hyödyntämisestä.  Valtausjärjestelmä jossain muodossaan lienee yleisin tapa järjestää malminetsintä ja kaivostoiminta eri maissa. Myös konsessiojärjestelmää käytetään paljon, erityisesti maissa, joissa yksityisomistus ei ole niin yleistä kuin esim. Euroopassa.

 

Kun vertaamme Suomen käytäntöä rakkaaseen naapuriimme Ruotsiin, havaitsemme Suomen järjestelmän olevan huomattavan paljon edullisempi yksityisen maanomistajan kannalta. Ruotsin järjestelmä on lähempänä konsessiojärjestelmää kuin Suomen ja sen mukaisesti malminetsinnästä maksettavat korvaukset menevät kokonaisuudessaan kruunulle, eli valtiolle. Yksityinen maanomistaja ei siis hyödy maillaan harjoitettavasti malminetsinnästä äyriäkään! Malminetsinnästä mahdollisesti aiheutuvat vahingot siellä toki korvataan, kuten Suomessakin. Lisäksi Suomessa malminetsinnästä maksettavat korvaukset ovat jopa monikymmenkertaisia (meneillään olevasta lupavuodesta riippuen) Ruotsiin nähden ja muutoinkin maailmanlaajuisessa vertailussa huippuluokkaa. Ruotsin järjestelmässä maanomistaja hyötyy mineraaleistaan vain, jos hänen maillaan harjoitetaan varsinaista kaivostoimintaa. Tällöinkin neljäsosa saaduista korvauksista menee valtiolle, maanomistajan saadessa loput 75 %. Suomessa kaivostoiminnan korvaukset menevät kokonaisuudessaan maanomistajalle. Suomalainen maanomistaja on siis ruotsalaiseen kollegaansa verrattuna huomattavasti paremmassa asemassa. Myös laajemmassa kansainvälisessä vertailussa suomalaisen maanomistajan asema on itseasiassa varsin hyvä.

Suomiko Euroopan Kongo?

Valtausjärjestelmä itsessään on vanhanaikainen ja tarpeettomasti harhaanjohtava nimi. Se lienee peräisin ”vanhoilta hyviltä ajoilta”, jolloin mainarit Australian, Etelä-Afrikan ja Yukonin tapaisilla kultaryntäysalueilla valtasivat, eli paaluttivat oman alueensa kullankaivua varten. Virallinen byrokratia hoidettiin tuonnempana, kun ehdittiin. Parempi nimi olisi esimerkiksi malminetsintälupajärjestelmä, joka toimii edelläkuvatusti valtion viranomaisten ohjaamana ja valvomana.

Usein kuulee verrattavan Suomea Kongoon tai muihin senkaltaisiin maihin, kun keskustellaan kaivoslaista ja kaivostoiminnasta Suomessa. Maatamme ei kuitenkaan voida pitää Euroopan Kongona, pelkästään sen vuoksi, että kaivoslaissa on paljon valtausjärjestelmän elementtejä. Tämä tosiseikka ei somen keskustelupalstoilla juurikaan nouse esiin. Valtausjärjestelmä ei myöskään tarkoita sitä, että tänne vain tullaan ja aletaan kaivamaan seurauksista ja vastuista välittämättä. Moniin muihin maihin verrattuna suomalainen toimialan sääntely ja valvonta on ylipäänsä hyvällä tasolla, vaikka aina on varmasti parannettavaakin. Näistä enemmän joskus toiste. Euroopan Kongon -kannalla olevien olisi syytä ensin perehtyä oikeasti kaivosalaan Suomessa ja sen jälkeen käydä tutustumassa vaikkapa niihin Kongolaisiin tai muualla Afrikassa sijaitseviin kaivoksiin, joista monet ovat kiinalaisten hallussa tai toimivat ns. artesaaniperiaatteella. Turvallisuus, sosiaaliset vaikutukset ja toiminnan jalanjälki monet ympäristökriteerit huomioiden ovat näissä useimmiten ihan jotain muuta kuin Suomessa. Tämä ei tarkoita sitä, etteikö suomenkin kaivoksissa olisi parannettavaa, mutta suuruusluokaltaan puhutaan aivan eri mittakaavan asioista.

Löytäjä saa pitää

Valtausjärjestelmän ajatellaan usein kulminoituvan ajatukseen ”löytäjä saa pitää”. Näinhän se yksinkertaistettuna onkin. Ensin esiintymä pitää toki löytää, varanto määrittää ja toteuttaa tarvittavat teknistaloudelliset hyödyntämistarkastelut sekä läpikäydä erinäiset viranomaisprosessit, jotta kaivoslupaa voi ylipäänsä hakea. Lisäksi tarvitaan rahoitus investointia varten, mikä on usein ainakin osin luvista riippuvainen (mm. ympäristö- ja kaivoslupa).

Tähän kaikkeen kuluu tyypillisesti aikaa vähintään 5-15 vuotta, usein jopa vuosikymmeniä. SP Globalin kansainvälisessä vertailussa vuonna 2020 todettiin kansainvälisen keskiarvon olevan 17 vuotta esiintymän löytämisestä kaivoksen käynnistymiseen. Lisäksi esiintymän löytämistä tyypillisesti edeltää vuosikausien, jopa vuosikymmenien etsintätyö. Esiintymän löytymisestä kuluu keskimäärin 12,5 vuotta erilaisten selvitysten laatimiseen, ennen kuin investointipäätös voidaan tehdä. Suomesta vertailussa oli mukana yksi kaivos (Kevitsa), jonka osalta tarvittava aika oli vielä selvästi pidempi, 25 vuotta. Rahaa tähän kaikkeen palaa vähintään kymmeniä miljoonia euroja, toisinaan jopa satoja miljoonia. Itse kaivoksen rakentaminen maksaa projektista riippuen sadoista miljoonista jopa yli miljardiin euroon.

Malminetsinnän epävarmuuksia voi mielessään haarukoida seuraavien lukujen avulla, jotka ovat peräisin kaivosviranomaiselta vuosien 2019/2020 vaihteesta. Tuolloin:

•    Varausten piirissä oli Suomessa noin 25 500 km2 alueita (pienempi kuin Sodankylän, Kittilän ja Rovaniemen kuntien yhteenlaskettu pinta-ala). Lisäksi oli huomattava määrä varausilmoitushakemuksia;
•    Lainvoimaisten malminetsintälupien piirissä oli noin 1 900 km2 alueita (pienempi kuin Hämeenlinnan pinta-ala). Lisäksi oli huomattava määrä malminetsintälupahakemuksia;
•    Lainvoimaiset kaivospiirit tai kaivoslupa-alueet muodostivat noin 300 km2 alueen (pienempi kuin Espoon kaupungin pinta-ala), eikä niillä kaikilla harjoitettu aktiivista kaivostoimintaa. Kaivosalueiden pinta-ala oli siten noin 0,1 % Suomen pinta-alasta ja vähäinen verrattuna malminetsintälupa- ja varausalueisiin. Lisäksi tulee huomioida, että kaivosalueet ovat tyypillisesti hyvin pitkäikäisiä ja edustavat vuosikymmenien, jopa vuosisadan mittaisten etsintätoimien lopputulemaa.

Lienee monessa mielessä perusteltua, että merkittävät riski-investoinnit tehnyt taho tosiaan onnistuessaan saa pitää mineraalioikeudet löytämäänsä esiintymään. Vaikka kyseessä ei olekaan maanomistukseen liittyvä oikeus, niin tämä on silti yksi omaisuudensuojan piiriin kuuluvista asioista. Monessa vähemmän kehittyneessä maassa aina toisinaan kansallistetaan jonkun yksityisen yhtiön löytämiä tai hallussaan pitämiä esiintymiä/tuotantolaitoksia, päämääränä hyötyä niistä lyhyellä aikajänteellä. Tämä on epäilemättä yksi varmimpia keinoja lopettaa ulkomaiset (ja mahdolliset kotimaiset) yksityiset investoinnit mineraalisektorille ja siten aiheuttaa pitkällä aikavälillä erittäin merkittäviä menetyksiä mm. kansantalouden kannalta ao. valtiossa.

Kaivostoiminta, mutta erityisesti malminetsintä on erittäin korkean riskin liiketoimintaa. Harvalla meistä on pääomia harjoittaa niitä tosielämässä. Mutta pienemmässä mittakaavassa voi jokainen halutessaan testata näitä kohtuullisen helposti ja pienilläkin rahasummilla, nykyään niin muodikkaan osakesäästämisen keinoin. Sen myötä tulee äkkiä havainneeksi, kuinka epävarmaa ja riskialtista toiminta todella onkaan ja ennen kaikkea kuinka pitkäjänteistä näkökulmaa ja sijoitushorisonttia minkäänlaisten tuottojen saavuttaminen tyypillisesti vaatii. 

Useimmiten malminetsintään tehdyt investoinnit tosiaan menevät hukkaan (ainakin etsintää suorittaneen yhtiön kannalta), kun esiintymä jää löytymättä tai todetaan sillä ajan hetkellä hyödyntämiskelvottomaksi. Maanomistajan näkökulmasta vuosien aikana saadut malminetsintä- ja vahinkokorvaukset voivat alueen sijainnista ja käyttömahdollisuuksista riippuen olla varsin huomattaviakin, ilman että toiminta varsinaisesti haittaa alueen muuta käyttöä, esim. metsätalouden ollessa vallitseva käyttömuoto. Tietyillä alueilla malminetsinnästä voi luonnollisesti aiheutua epävarmuutta alueen muuhun käyttöön, esim. loma-asutuksen tms. tarpeisiin. Tämä voi koskea laajempiakin alueita ja useita kiinteistönomistajia. Kuitenkin voitaneen ajatella, että merkittävän muun maankäyttöintressin kyseessä ollessa, maanomistajat tai kunta kaavoittavat alueen muuhun käyttöön. Ilman erityisen painavia syitä tämä muodostaa lupaharkinnassa esteen malminetsinnälle ja siten myös kaivostoiminnalle. Kaavoitus on merkittävä kunnan määräysvallassa oleva instrumentti, jolla kunta voi halutessaan estää malminetsinnän ja kaivostoiminnan haluamillaan alueilla. Tästäkin enemmän toisella kertaa, jottei teksti liiaksi veny.

Malminetsintä ja yleinen etu

Valtion ja yleisen edun näkökulmasta lähtökohtaisesti kaikki malminetsintä on yleistä etua lisäävää toimintaa. Yleinen etu on vaikea määritellä yksiselitteisesti, mutta tässä tapauksessa sillä tarkoitetaan erityisesti yhteiskunnan raaka-ainehuollon turvaamista. Metallien ja mineraalien riittävä saatavuus on nyky-yhteiskunnan täysin välttämätön edellytys, eikä niiden primäärituotantoa käytännössä voida kuin osin korvata kierrätyksen ja kiertotalouden keinoin. Näiden raaka-aineiden tuotannosta luonnollisesti aiheutuu myös haittavaikutuksia, mikä voi heikentää yleistä etua. Ottaen huomioon raaka-aineiden välttämättömyyden, on niiden merkitys yleisen edun ja hyötyjen näkökulmasta kuitenkin kiistaton.

Monet muut yhteiskunnan toiminnot eivät ole samassa mielessä välttämättömiä. Eräs esimerkki on matkailu, joka on välttämätöntä enintään kansantalouden kannalta. Muitakin esimerkkejä varmasti on, mutta näin pandemia-aikana matkailu on erityisen ajankohtainen. Toki matkailu on mukavaa ja siitä seuraa erinäisiä hyödyllisiä asioita (ja moninaisia haitallisia vaikutuksia, joita ei kuitenkaan yleensä lupamenettelyin säännellä), mutta mitenkään välttämättömänä sitä ei voida pitää. Suuren osan vuodesta 2020 matkailu, erityisesti maiden välinen sellainen, oli käytännössä täysin pysähdyksissä. Eikä matkailu vieläkään ole erityisen helppoa tai samanlaista kuin ennen pandemiaa. Tilanteesta on aiheutunut suuria taloudellisia seurauksia matkailusta suoraan tai välillisesti toimeentulonsa saaville mm. Suomessa ja erityisesti Välimeren maissa. Muutoin kenenkään elämä ei suoranaisesti mullistunut pelkän matkailun puuttumisen takia. Monet muut koronan mukanaan tuomat rajoitteet ja hankaluudet ovat muuttaneet elämää senkin edestä.

 

Pandemiankin aikana maailman kaivosteollisuus on toiminut jotakuinkin normaalisti ja toimiala on kohtuudella pystynyt tuottamaan raaka-aineita koronankin aikana kasvaneen metallien ja mineraalien kysynnän mukaisesti. Mikäli kaivosteollisuus jostain syystä vastaavasti globaalisti romahtaisi ja primäärimetallien tuotanto lakkaisi, näkyisivät seuraukset hyvin nopeasti meidän kaikkien jokapäiväisessä elämässä. Käytännössä tuntemamme yhteiskunta ei olisi enää mahdollinen, vaan meidän pitäisi nopealla aikataululla sopeutua huomattavan erilaiseen ja paljon yksinkertaisempaan elämään.

Yleisen edun kannalta hyötyjä saadaan myös malminetsinnästä, ei pelkästään kaivostoiminnasta. Malminetsinnän myötä Suomeen saadaan ulkomaisia investointeja vuositasolla 40-80 miljoonaa euroa. Sen lisäksi tulevat mahdolliset kaivosinvestoinnit, joita ei toki tehdä kuin muutaman kerran vuosikymmenessä nykyisten kaivosten ylläpito- ja laajennusinvestoinnit poislukien. Koska suomalaisia malminetsintä- ja kaivosinvestointeja ei käytännössä ole olemassa, maksavat siis ulkomaiset yhtiöt kaiken tämän meidän suomalaisten puolesta. Tätä näkökulmaa ei mediassa kovinkaan usein tuoda esiin.

Etsinnän myötä kumuloituva geologinen ja muu tieto kerryttää kansallista tietopääomaamme, erityisesti geotiedon osalta. Geotietopäääomalla ymmärretään kaikkea maankamarasta tutkimusten kautta saatua geologista ja luonnontieteellistä tietoa, jota voidaan hyödyntää mitä erilaisimpiin tarkoituksiin. Malminetsintä on vain yksi sovelluskohde, eikä välttämättä edes tärkein. Muita voivat olla esim. maankäytön suunnittelu, infrastruktuurin suunnittelu ja rakentaminen, geoenergia, kiviaineshuolto, vesihuolto, ympäristön tilan seuranta (esim. hiilitase, pohjavesien laatu jne.) ja -suojelutoimet, muutamia mainitaksemme. Oleellista on, että tätä tietoa kerätään, säilytetään ja jalostetaan strukturoidusti ja pitkäjänteisesti nykyaikaisessa käyttökelpoisessa muodossa. Suomessa onkin näin jo pitkään tehty ja geotietoaineistomme edustavat maailman huippuluokkaa. Geologian tutkimuskeskus (GTK) on Suomessa geotiedon keräämisen kansallinen vastuutaho, tiedon kerääjä, säilyttäjä ja jakelija.

Aiheesta kiinnostuneiden kannattaa lukea tähän liittyvät VN-TEAS -tutkimukset vuodelta 2020, joissa geotiedon vaikuttavuutta ja mineraaliklusterin merkitystä on laajasti avattu. Suomen geotietopääoman kustannusarvon on arvioitu olevan noin 1,3 miljardia euroa ja kansantalouteen muodostuneiden hyötyjen kautta arvioituna geotietoaineiston arvo on noin 5,15 miljardia euroa. Suomen mineraaliklusterin kokonaistuotos on kerrannaisvaikutuksineen noin 22,1 miljardia euroa, mistä suorien vaikutusten osuus on noin 12,2 miljardia euroa. Klusteri työllistää kerrannaisvaikutuksineen 87 400 henkilötyövuotta, josta suoraan noin 24 600 henkilötyövuotta. Alueelliset vaikutukset ovat merkittäviä Lapin, Kainuun ja Satakunnan maakunnissa. Näissä kokonaistuotoksen osuus koko maakunnan kokonaistuotoksesta vaihtelee 21 - 60 % ja työllisyys 11 - 33 %.

Mainittu geotietopääoma on monin tavoin hyödyllistä yhteiskunnan erilaisissa selvitys- ja suunnittelutarpeissa ja voi osoittautua esim. kriisiaikoina kultaakin kalliimmaksi mm. huoltovarmuuskysymyksissä raaka-aineiden osalta. Geotiedon lisäksi myös ympäristön tilasta ja uhanalaisista lajeista ja luontotyypeistä saadaan paljon uutta tietoa. Suojelualueilla toimittaessa malminetsintä edellyttää tarkkoja kartoituksia ja seurantatutkimuksia yleensä (yllättävän) puutteellisesti tunnetun suojelutiedon osalta. Malminetsintä suojelualueilla on kiistanalainen kysymys itsessään ja siihenkin on syytä palata erikseen asian laajuuden ja monimutkaisuuden vuoksi.

Malminetsinnästä aiheutuvat todelliset haitat ovat vaakakupissa varsin vähäisiä ja realisoituneet haitat esim. metsävaurioiden tai muiden tuhojen osalta korvataan kaivoslain mukaisesti. Vaikeammin määriteltävä haitta on epävarmuus muun maankäytön kannalta ”kaivosta odottaessa”. Niillä alueilla, joissa tämä kysymys on todella akuutti suuren intressiryhmän tai jopa kokonaisen kunnan kannalta, asia tulisi pyrkiä ratkaisemaan maankäytön suunnittelun keinoin. Kunnan kaavoitusmonopoli antaa jo nykyisen kaivoslain voimassa ollessa erittäin laajat vaikutusmahdollisuudet tältä osin.

Kaivostoiminta ja malminetsintä ovat eri asioita

Edellä jo todettiin, että malminetsintää ja kaivostoimintaa ei pitäisi tarpeettomasti rinnastaa toisiinsa. Kaivostoimintaan siirryttäessä haittojen merkitys kasvaa huomattavan paljon malminetsintää suuremmaksi, mutta toisaalta myös toiminnasta saatava hyöty välilliset vaikutukset huomioiden on aivan eri mittaluokkaa. Malminetsintä ja kaivostoiminta ovatkin niin eri mittaluokan asioita ja luonteeltaankin erilaisia, että olisi jossain mielessä perusteltua säännellä niitä eri laeilla. Vaikka toki on niin, että kaikki malminetsintä tähtää esiintymän löytämiseen, mieluiten kaivokseen ja toisaalta ilman malminetsintää ei ole kaivoksia. Tästä huolimatta kyseessä on kaksi eri asiaa, joilla on loppujen lopuksi yllättävän vähän yhteistä kosketuspintaa.

Asian selkeyttämiseksi voisi ajatella olevan laki malminetsinnästä, joka sääntelisi puhtaasti malminetsintää. Kaivoslaki sääntelisi toimintaa siitä eteenpäin, kun esiintymälle haetaan kaivosoikeutta ja tosimielessä ”tehdään kaivosta”. Osin historiallisistakin syistä johtuen niitä kuitenkin säännellään yhden ja saman lain puitteissa. Tämä kuitenkin hieman tarpeettomasti korostaa kaivostoimintaa ja luo mielikuvaa nurkan takana olevasta kaivoksesta. Tätä edelleen korostaa osin tahattomasti ja osin tarkoituksella somessa ja mediassa käytetyt termit kaivosvarauksista ja muista vastaavista, joita ei ole, eikä voi ollakaan olemassa. Joskus harvoin kuitenkin käy niin, että esiintymä löytyy ja siitä kehittyy ihka oikea kaivosprojekti. Tällöin monen muun tehtävän ja velvoitteen ohella on toiminnanharjoittajan haettava kaivoslupaa esiintymän sisältämien raaka-aineiden hyödyntämiseksi.

Kaivoslupa ja sen mukaiset oikeudet

Tässä kohden on tärkeää huomata, että kaivoslupa itsessään on huomattavasti suppeampi kuin mitä sen yleisesti ajatellaan olevan. Hieman kärjistettynä se antaa haltijalleen vain oikeuden hyödyntää esiintymän mineraaleja ja metalleja. Kaivoslupa ei kuitenkaan anna käyttöoikeutta alueisiin, mikäli ne ovat jonkun muun kuin luvanhaltijan omistuksessa. Luvanhaltijan on mahdollista pyrkiä ostamaan alueet omistukseensa tai sopia käyttöoikeuksista maanomistajan kanssa. Mikäli kumpikaan näistä ei ole mahdollista, voidaan hakea ns. lunastuslupaa Valtioneuvostolta.

Lopullisesti käyttöoikeuskysymys ratkaistaan kaivostoimituksessa, jossa toimivaltainen viranomainen on Maanmittauslaitos (eikä kaivosviranomainen Tukes, kuten kaivosluvan tapauksessa). Prosessissa käsitellään ne korvausasiat, joita ei ole muualla ratkaistu, minkä jälkeen kaivostoimitus rekisteröidään ja käyttöoikeus alueeseen on siten virallisesti muodostettu. Vielä tämänkään jälkeen kuokkaa ei yleensä voida ns. lyödä maahan, ilman muita tarvittavia lupia, kuten ympäristö- ja vesitalouslupaa, kaivosturvallisuuslupaa jne. Valmistelevia töitä voi toki omalla riskillä tehdä.

Kaivosviranomaisen myöntämissä luvissa pääpaino on mineraalioikeuksissa ja kaivostoiminnan turvallisuuteen liittyvissä seikoissa (ml. työturvallisuus ja yleinen turvallisuus). Vastoin yleistä käsitystä ympäristöön liittyvä sääntely tapahtuu pääsääntöisesti muiden lakien ja muiden viranomaisten myöntämien lupien ja niiden lupamääräysten pohjalta, erityisesti ympäristönsuojelulain mukaisessa ympäristölupamenettelyssä. Tässä lupamenettelyssä käsitellään myös vesistöön ja vesistövaikutuksiin liittyvät asiat. Kaivoslaissa kuitenkin on ympäristöön liittyvää lupaharkintaa. Kansainvälisessä vertailussa Suomen kaivoslaissa on todettu olevan tavanomaista selvästi enemmän ympäristösääntelyn elementtejä. Tästä huolimatta on selvää, että ympäristöasioiden hallinta (niiden hallintaan liittyvät vakuudet mukaan lukien) tapahtuu pääosin muiden lakien ja lupamenettelyiden pohjalta.

Tästä näkökulmasta meneillään oleva kaivoslain uudistaminen on monessa mielessä ristiriitainen. Hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti kaivosten ympäristönsuojelua parannetaan ja keinoksi on valittu kaivoslain uudistaminen. Tavoite on varmasti aivan oikea, mutta onko keino valittu oikein?

Kaivoslaissa on tarpeen määritellä periaatteet ja reunaehdot, joiden mukaisesti malminetsintää ja tarpeen vaatiessa myös kaivostoimintaa voidaan harjoittaa maanomistusolosuhteista riippumatta. Tietynlaisille alueille tai määrättyjen esteiden voimassaollessa lupaa ei voida myöntää. Tällöinkin osapuolten erikseen sopiessa tyypillisesti voidaan harjoittaa malminetsintää. Olennaista kuitenkin on, että tällöin etsijällä ei ole kaivoslain suomaa etuoikeutta alueella mahdollisesti sijaitseviin mineraaleihin. Kaivoslain keskeinen tehtävä onkin järjestää toimijoiden keskinäiset etuoikeussuhteet. Tätä sääntelyä ei ole missään muussa laissa. Kaivoslakin onkin nimenomaisesti elinkeinotoimintaa sääntelevä laki. Lakia sovellettaessa toki määrätään erilaisia korvauksia syntyvistä haitoista tai edunmenetyksistä, mutta niistä määrätään osin muissakin laeissa.

Kaivoslaki tuottaa ongelmakaivoksia, näinköhän?

On hyvä muistaa, että nykyisen kaivoslain voimassa ollessa kokemukset kaivosluvasta ja muista kaivostoiminnan vaatimista nykyisen kaivoslain mukaisista (vuodesta 2011 alkaen) lupa- ja lunastus- sekä kaivostoimitusmenettelyistä ovat itseasiassa käytännössä olemattomia, koska nykyisen kaivoslain voimassaollessa ei ole rakennettu vielä yhtään kaivosta. Kaivoslain toimivuutta tulisi arvioida ensisijaisesti kokemukseen pohjautuen, kuten muitakin lakiuudistuksia. Suuren yleisön silmissä eniten huomiota aiheuttaneet kaivosongelmat liittyvät enimmäkseen muuhun kuin kaivoslakiin. Niidenkin osalta monessa tapauksessa on kyse pitkäaikaisen toiminnan myötä aiheutuneista ongelmista ja haitallisista vaikutuksista. Kaivosalan erityispiirre on, että toiminta voi jatkua vuosikymmeniä tai jopa vuosisatoja ja osa nyt näkyvistä haitoista kenties juontaa juurensa vuosikymmeniä sitten tehdyistä (silloin lainmukaisista ja asiallisista) ratkaisuista.

Tämä ei toki poista nykyisen toiminnanharjoittajan vastuuta, mutta asiaa ihmetellessä tulisi pitää mielessä mm. kaivostoimintaan liittyvät pitkät aikajänteet, muuttunut lainsäädäntö ja toimintatavat. Harva meistä ajattelee vaikkapa autojen osalta, että 1970-luvulla valmistettu auto olisi kaikilta osin vastaava kuin vuosimallia 2021 oleva auto. Jostain syystä kaivosten ja kaivoslain kohdalla kuitenkin ajatellaan juuri tällä tavalla. Sitten ”johdonmukaisesti” syytetään nykyistä kaivoslakia ja sen mukaista toimintamallia, jonka automaattisesti ajatellaan synnyttävän mainittuja ongelmatapauksia kuin liukuhihnalla.

Uusi kaivoslaki ja "maanomistajalupa”

Pitkän tekstin lopuksi vielä asiaa uuteen kaivoslakiin valmisteilla olevasta ”maanomistajaluvasta”. Vaikka Suomessa maanomistajien asema on kohtuudella turvattu, tämä ei tarkoita, etteikö niitä voisi edelleen joiltain osin tarvittaessa vahventaa. Mutta onko suunniteltu ”maanomistajalupa” tosiaan oikea keino siihen?

Julkisesti saatavilla olevassa uuden kaivoslain luonnoksessa todetaan:

”61 a § Maanomistajan suostumus malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiselle

Sen lisäksi mitä 61 §:ssä säädetään malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksistä, on malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksenä alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen tai kiinteistöjen omistajien suostumus, kun malminetsintäluvan voimassaololle haetaan jatkoa siten, että hakemuksen kohteena oleva malminetsintälupa on ollut voimassa vähintään kymmenen vuotta. Annettu suostumus päättyy, kun malminetsintälupa raukeaa tai se peruutetaan.

1 momentissa säädetty edellytys täyttyy, jos hakija osoittaa, että suostumuksen ovat antaneet ne alueen hallinnasta vastaavat viranomaiset tai laitokset tai kiinteistöjen omistajat, joiden omistamat kiinteistöt kattavat vähintään puolet malminetsintäalueesta.

Mikäli edellä 1 momentissa tarkoitettu suostumus ei täyty 2 momentissa säädetyllä tavalla, voi toiminnanharjoittaja hakea valtioneuvostolta puoltoa malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiselle, jos hanke on tärkeän yleisen edun vaatima. Tärkeän yleisen edun vaatimusta arvioidaan erityisesti hankkeen paikallis- ja aluetaloudellisten sekä työllisyysvaikutusten ja yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella.”

 

Yllä todetun mukaisesti siis jatkettaessa malminetsintälupaa 10 vuoden jälkeen, pitäisi luvan hakijan saada puolelleen vähintään puolet alueen maanomistajista (pinta-alaperusteisesti). Maanomistajaluvan taustalla on ilmeisesti halu lyhentää ns. malminetsintäsykliä ja siten helpottaa maanomistajien kokemaa epävarmuutta alueidensa käytöstä.

Hyvästä ajatuksesta huolimatta on vaikea nähdä, kuinka esitetty lakipykälä tosiasiallisesti parantaisi tilannetta nykyisestä. Esitykseen liittyen on helppo ennustaa ainakin kolmenlaisia käytännön vaikeuksia ja vaikutuksia, eikä yksikään niistä nähdäkseni toimi siten kuin tausta-ajatus olettaa. (1) Maanomistajaluvan käytännön toteutusta ja siihen liittyviä suuria haasteita ei ilmeisesti ole juuri mietitty, (2) maanomistajalupa ei teoriassakaan lyhennä ns. malminetsintäsykliä ja siitä aiheutuvaa epävarmuutta maanomistajalle vaan käytännössä toimii juuri päinvastoin ja (3) menettelytapa lähes varmuudella alentaisi yhtiöiden yleistä mielenkiintoa investoida jatkossa Suomeen, mutta siitä huolimatta jäljelle jäävät investoinnit todennäköisimmin kohdistuisivat alueille, joilta jotain on jo löydetty (ja sijoituksen riski siten edes hieman alempi), eli alueille jotka luultavasti olisivat maanomistajalupa-menettelyn kohteena:

1. Käytännön toteutus

 

Saatavilla olevien lain valmisteludokumenttien perusteella ei ole ensinkään selvää, kuinka tämä maanomistajalupa haettaisiin. On selvää, että mikäli sitä ei tehdä virkatyönä kaivosviranomaisen toimesta, tulee maanomistajaneuvotteluista muodostumaan monissa tapauksissa ”huutokauppa”, jossa lupa useimmissa tapauksissa kyllä heltiää, kun kompensaatio on sopiva. Menettely lähentyisi tällöin enemmän lahjontaa kuin luvitusmenettelyä. Lisäksi tällöin maanomistajat tulevat olemaan hyvin eriarvoisessa asemassa toisiinsa nähden, eikä yhdenvertaisuus toteudu lainkaan samassa määrin kuin nykyisen järjestelmän puitteissa.

Mikäli tämä luvitusvaihe tehtäisiin viranomaistyönä, lopputulos olisi epäilemättä parempi yhdenvertaisuuden näkökulmasta. On enemmän kuin todennäköistä, että kaivosviranomaisen nykyiset resurssit eivät tällaiseen työhön riitä. Joissakin tapauksissa maanomistajaluvitus voi käytännössäkin onnistua kohtuudella, jos maanomistajia on vähän. Useissa tapauksissa maanomistajia on kuitenkin kymmeniä, jopa satoja. Tällöin prosessista muodostuisi väistämättä äärettömän työläs. Erityisesti jos sen joutuisi hoitamaan hakijayhtiö itse, jolloin prosessissa luultavasti olisi suurempi neuvotteluvara kuin viranomaisen hoitamassa prosessissa. Mikäli kyseessä oleva uudistus täysin välttämättä halutaan toteuttaa, tulisi sen käytännön toteutus siten miettiä hyvin tarkasti. Samalla tulisi ottaa huomioon seuraavassa esitetyt seuraukset.

2. Malminetsintäsykli

Jos esityksen pääasiallinen tarkoitus on vähentää maanomistajien epävarmuutta, voi esityksen tuomita yksiselitteisen epäonnistuneeksi. Malminetsintäprosessia ei voi keinotekoisesti nopeuttaa, ainakaan ilman määrättömiä rahavaroja, joita harvalla yhtiöllä on käytössään. Esitetty 10 vuoden perälauta on itseasiassa varsin lyhyt aika sellaisen projektin kannalta, joka oikeasti olisi etenemässä malminetsintäprojektista kohti kaivosprojektia. Tässä viittaan mm. edellä mainittuun SPGlobal -tutkimukseen ja kokemuksiin suomalaisista kaivoksista, jotka on 2000-luvulla avattu.

On huomattava, että yksikään yhtiö ei pidä hallussaan alueita tarpeettomasti, johtuen Suomen korkeista malminetsintäkorvauksista. Nykyisen lain mukaan yhdenneltätoista vuodelta malminetsintäkorvaus on 50 €/ha, kun korvaus neljän ensimmäisen vuoden ajalta on 20 €/ha. Lupa-alueiden koosta riippuen näistä muodostuu helposti kymmenien tai jopa satojen tuhansien eurojen vuosikustannus lupa-alueiden haltijalle. Käytännössä siis kannattaa jo puhtaasti taloudellisista syistä luopua niistä malminetsintäalueista, jotka eivät etsintöjen perusteella vaikuta lupaavilta ja keskittää etsintätoimet lupaavimmille alueille. Tämä harkinta on yhtiöillä edessään joka kolmas vuosi pidempään jatkuvien tutkimusten osalta. On vaikea kuvitella yhdenkään yhtiön pitävän tarpeettoman laajoja alueita hallussaan yli 10 vuoden ajan vain varmuuden vuoksi.

Jos taas jotain löydetään ja aloitetaan esiintymän tarkemmat tutkimukset, on 10 vuotta hyvin lyhyt aika. Siinä ajassa ei useinkaan ole saatu edes laadittua ensimmäistä varantoarviota, joka on käytännössä välttämätön, että voidaan edes aloittaa kaivosprojektin suunnittelu ja YVA-prosessi sekä muut luvitukseen liittyvät toimet. Tässä kohtaa ollaan useimmiten siis vielä kaukana kaivosprojektista, eikä kaivosluvan hakemiseen siten ole mitään edellytyksiä. Tarvitaan siis jatkotutkimuksia ja niiden mahdollistamiseksi malminetsintäluvan jatko. Mikäli jatkolupa saataisiin ”maanomistajaluvan” myötä, niin tutkimusten jatko olisi toki mahdollista. Mutta ellei saataisikaan, niin mitä sitten tapahtuisi? Ensinnäkin lupien rauetessa yhtiön tulisi raportoida kaikki tutkimustuloksensa kaivosviranomaiselle, josta tiedot aikanaan siirtyvät GTK:n kansalliseen geotietojärjestelmään ja ovat määrätyn ajanjakson jälkeen kaikkien käytettävissä.

Kaivoslain mukaisesti malminetsintäluvan rauetessa alueelle muodostuu kolmen vuoden karenssi, jonka aikana ei voida myöntää uutta malminetsintälupaa. Sitä vastoin varauksen voi karenssialueellekin tehdä ja niitä varmasti tässä tapauksessa lupaavalle alueelle tehtäisiinkin. Karenssin loputtua alueelle tulisi uusi malminetsintähakemus eri yhtiön toimesta. Eikä mikään tietysti estäisi samaakin (emo)yhtiötä hakemasta uusia lupia. Malminetsintälupien tullessa lainvoimaisiksi jatkettaisiin tutkimuksia uudella innolla hyödyntäen aiemman yhtiön tutkimustuloksia työn pohjana.

 

Tarvittaisiin kenties vielä toinenkin 10 vuoden perälauta, ennen kuin olisi päästy kaivoslupaprosessiin ja toteuttamaan varsinaista kaivosprojektia. Tai paljon todennäköisemmin malminetsintäprojekti olisi jo lopetettu riittävän hyvien tulosten puutteessa. Tämä ei silti estäisi taas uutta yrittäjää koettamasta onneaan joidenkin vuosien päästä.

 

Mikään näistä hyvin todennäköisistä jatkoskenaarioista ei millään tavoin lyhentäisi maanomistajan kokemaa epävarmuutta alueistaan, päinvastoin. Todennäköisesti lyhimmällä epävarmuudella selvittäisiin, kun alkuperäisen luvanhaltijan annettaisiin jatkaa tutkimuksia tarpeellisen ajan, minkä jälkeen yhtiö joko luopuu alueista tai siirtyy kaivosprojektin kehittämiseen ja aikanaan kaivoslupavaiheeseen. Näin säästettäisiin ainakin lupien väliset karenssiajat (joiden tarpeellisuutta ei ole missään ikinä perusteltu, ei uudistettavana olevassakaan kaivoslaissa) sekä lupamenettelyihin kuluva aika ja niihin lähes väistämättä liittyvät muutoksenhakumenettelyt, yhteensä helpostikin 5-6 vuotta. Tämä aika lisää myös maanomistajan epävarmuutta, eikä pelkästään vaikeuta lupia hakevan yhtiön toimintaa.

 

3. Malminetsintäinvestoinnit

On mahdotonta etukäteen varmuudella tietää, miten käsiteltävänä oleva maanomistajalupa vaikuttaisi malminetsintäinvestointeihin. Yleisesti ottaen on kuitenkin niin, että investorit pyrkivät välttämään kaikkia mahdollisia epävarmuuksia jo muutoinkin riskialttiiseen toimintaan liittyen. Siten on hyvin todennäköistä, että malminetsintäinvestoinnit Suomeen mieluummin vähenisivät kuin lisääntyisivät tämän muutoksen myötä. Pelkästään maanomistajien kannalta ajateltuna tämä kenties olisi myönteinenkin seikka, mutta laajemmin yhteiskunnan tarpeita ajatellen vaikutukset olisivat lähinnä kielteisiä.

Yleisellä tasolla investointien voi siis odottaa vähenevän, mutta tämä ei välttämättä ensisijaisesti koskisi niitä alueita tai projekteja, joilla on jo tiedossa potentiaalisia kenties pitkällekin tutkittuja esiintymiä (edellä kohdassa 2 kuvattu tapaus). Näillä alueilla malminetsinnän korkeaa riskitasoa voidaan edes hieman vähentää yhtiöiden ja investorien näkökulmasta. Juuri näiden alueiden maanomistajiahan se suurin epävarmuus tulevaisuudesta koskee. Näin esitetyllä maanomistajaluvalla lähinnä pidennettäisiin malminetsintäsykliä ja lisättäisiin maanomistajan epävarmuutta kyseisillä kriittisillä alueilla, jonne investointeja todennäköisimmin jatkossakin saataisiin. Samalla vähennettäisiin malminetsintää kaikilla muilla alueilla, joissa etsinnät joudutaan aloittamaan pidemmältä ”takamatkalta”. Saataisiin siis aikaiseksi koko yhteiskunnan kannalta huono lopputulos, minkä lisäksi vielä heikennettäisiin kriittisten alueiden maanomistajien asemaa.

Mitä siis voisi tehdä?

Kuten huomaamme, helppoja vastauksia edellä esitettyihin ongelmakohtiin ei ole olemassa. Mielestäni on selvää, että potentiaalisilla tutkimusalueilla tulee voida harjoittaa tutkimuksia tarpeellisen ajan, eikä keinotekoisesti koettaa lyhentää niitä määrättyyn vuosimäärään. Samalla on oikein edellyttää tehokkaita tutkimuksia, erityisesti silloin kun tutkimukset jatkuvat samalla alueella yhtäjaksoisesti pitkän aikaa. Mitä useamman kerran malminetsintäluvat tulevat uusittavaksi, sitä enemmän voitaisiin edellyttää tutkimuspanostuksia luvanhaltijalta. Mikäli yhtiö ei kykene hankkimaan riittävää tutkimusrahoitusta lupaavallekaan kohteelle, kenties uusi yrittäjä pystyisi tähän paremmin? Euromääräisiä rajoja tutkimuspanostuksiin on hankala määrittää, vaikka sellaisiakin on joidenkin maiden kaivoslainsäädännössä. Joka tapauksessa kaivosviranomainen voisi lupaharkinnassaan panna vielä nykyistäkin merkittävämmän painon sille, ovatko toteutuneet tutkimustoimet olleet riittäviä ja mitä tutkimuksia ja panostuksia yhtiö esittää jatkolupien pohjaksi.

Toinen selkeä toimenpide on kaikkien viranomaismenettelyiden ja erityisesti niihin liittyvien valitusmenettelyiden keston lyhentäminen. Tämän ei pitäisi tarkoittaa lupamenettelyiden laadun heikentämistä. On kuitenkin sekä yritysten kuin myös maanomistajien ja muiden sidosryhmien kannalta kohtuutonta, että esim. malminetsintälupien osalta voidaan joutua jopa 5-7 vuoden luparuljanssiin ennen lainvoimaisten lupien saamista. Myös ympäristölupien osalta pitkäkestoiset lupaprosessit ovat mieluummin sääntö kuin poikkeus. Riittävillä viranomaisresursseilla voisi olettaa näitä pystyttävän merkittävästi lyhentämään ja silti säilyttämään päätösten laatu oikealla tasolla. Viranomaisresursseja siis todellakin pitäisi lisätä, muutoinkin kuin juhlapuheissa!

Myös karensseista luopuminen lyhentäisi automaattisesti malminetsintäsykliä. Vaikeaan asiaan ei taida olla olemassa helppoja ratkaisuja, mutta nähdäkseni edellä mainitut keinot olisivat tehokkaampia kuin hieman populistinen ”maanomistajalupa”.

Unohtaa ei voi myöskään kunnallista itsehallintoa. Kunnan asukkailla on oikeus osallistua kunnan hallintoon sekä vaikuttaa kunnan asioihin, esimerkiksi oikeus vaikuttaa ympäristöönsä ja kaavoitukseen kunnassa. Tätä kunnalliseksi demokratiaksi kutsuttua seikkaa ja kunnille myönnettyä kaavoitusvaltaa ei tulisi aliarvioida. Jos kuntalaisten enemmistön etu todella vaatisi kuntaan suunnitellun kaivoksen estämistä, siihen on kaavoituksen myötä hyvät mahdollisuudet.

Yhteenveto

Tämä kirjoitus on toivottavasti avannut kaivoslakiin ja sen mukaisiin käytänteisiin liittyvää problematiikkaa. Jos pystyt suhtautumaan asiaan avoimin mielin, tulet luultavasti todenneeksi, että nykyinenkään kaivoslaki ei välttämättä ole täysin susi. Se on itseasiassa laki, joka mahdollistaa kohtuudella malminetsinnän ja kaivostoiminnan samalla huomioiden myös maanomistajan aseman. Ennen kaikkea se palvelee yhteiskunnan kokonaisetua mahdollistaen meidän jokaisen kannalta täysin välttämättömän raaka-ainetuotannon.  Kuten edellä on todettu, maanomistajan asema on Suomessa itseasiassa parempi kuin konsessiotyyppisessä lupajärjestelmässä tai vaikkapa naapurimaassamme Ruotsissa.

Tästä huolimatta on selvää, että joissain tapauksissa etenkin yksittäinen maanomistaja voi joutua hankalaan asemaan. Näin erityisesti, jos hänellä tosiasiallisesti on kaivostoiminnan kanssa kilpailevia maankäyttösuunnitelmia alueillaan. Yksittäinen maanomistaja tai muutamat maanomistajat ovat kuitenkin eri asia kuin laajempi yleinen etu. Mikäli tällaiset suunnitelmat ovat vaikkapa kunnallisella tasolla merkittäviä on luotettava siihen, että kunta päättää alueellaan maankäytöstä ja laatii tarvittaessa kaavan kyseistä maankäyttömuotoa varten. Kyseessä on tässäkin tapauksessa yksittäistä maanomistajaa laajemmasta intressistä ja siihen liittyvästä kokonaisvertailusta kunnan kannalta. Demokratiassa enemmistö päättää ja päätös voi heikentää yksittäisten ihmisten tai yritysten etuja. Tämä koskee kaikkea muutakin kuin kaivostoimintaa.

Pekka Tuomela

Linkkejä ajankohtaisiin alan uutisiin:

Links to the topical industry news:

"Energy Department will lend G.M. and LG $2.5 billion to build battery factories"

NY Times 25.7.2022

 

"Auto OEMs will need to become miners"

Benchmark MI 31.3.2022

"Commodities traders brace for a war in Ukraine"

The Economist 29.1.2022

"Greenflation: Will metals prices threaten energy transition?"

Capital 26.1.2022

 

"Could a critical raw materials shortage derail forecast massive green hydrogen growth?"

Recharge 18.1.2022

 

"Geopolitics of the Energy Transformation: The Hydrogen Factor"

IRENA 1/2022

 

"Greenflation Is Very Real and, Sorry, It’s Not Transitory"

Bloomberg 10.1.2022

 

"Ruotsi aikoo laskea ilmastopäästöt rehellisesti ensimmäisenä maailmassa"

HS 4.12.2021

 

"Volvon hätkähdyttävä havainto sähköautojen hiilijalanjäljestä"

Kauppalehti 24.11.2021

 

"How the U.S. Lost Ground to China in the Contest for Clean Energy"

NY TImes 21.11.2021

 

"A Power Struggle Over Cobalt Rattles the Clean Energy Revolution"

NY Times 20.11.2021

 

"Companies criticize new raw materials law in Greenland"

Sermitsiaq 13.11.2021

 

"Carbon inequality 2030"

Oxfam International 5.11.2021

 

"Uusiutuvaa energiaa ei olekaan"

Helsingin Sanomat 8.10.2021

 

"Green mining is a myth, the case for cutting EU resource consumption"

EEB, 5.10.2021

 

"Sähköistämisen tuotantohaittojen ulkoistaminen Euroopan ulkopuolelle ei voi olla vaihtoehto"

Helsingin Sanomat 4.10.2021

"The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions"

IEA report May 2021